Kva inneber grunnlova sin § 112? Borgarting lagmannsrett skal gje sitt svar i miljøorganisasjonane sitt søksmål mot staten.
Hilde Firman Fjellså, jurist og journalist
Hilde Firman Fjellså, jurist og journalist

Saka stod først publisert hjå Energi og klima, og er sett om og publisert med løyve frå forfattaren.

Denne veka har Borgarting lagmannsrett starta handsaminga av klimasøksmålet. Igjen har Grunnlova sin § 112 hovudrolla, samstundes som menneskerettane vert trekte inn i noko større grad enn i tingretten.

Vidare er det også i denne runden peikt på sakshandsamingsfeil i utdelinga av 23. konsesjonsrunde.

Vi skal prøve å lose dykk gjennom kva som har skjedd, og korleis saka no står.

Men aller først, la oss ta ein titt på korleis hovudrolleinnehavaren ser ut:

Kongeriket Noregs Grunnlov § 112

«Alle har rett til eit helsesamt miljø og ein natur der produksjonsevna og mangfaldet blir haldne ved lag. Naturressursane skal disponerast ut frå ein langsiktig og allsidig synsmåte som tryggjer denne retten òg for kommande slekter.

Borgarane har rett til kunnskap om korleis det står til med naturmiljøet, og om verknadene av planlagde og iverksette inngrep i naturen, slik at dei kan tryggje den retten dei har etter førre leddet.

Dei statlege styresmaktene skal setje i verk tiltak som gjennomfører desse grunnsetningane.»

Paragrafen består av tre ledd, og det er særleg første ledd – som handlar om rett til miljø og natur, og tredje ledd – som handlar om statens tiltaksplikt, som vert sett på spissen i denne saka.

I førre runde var det eit tema om første og tredje ledd står på eigne bein, eller om dei må verte sette i samanheng med kvarandre. Og sist, men ikkje minst – set paragrafen nokre grenser for kva myndigheitene kan føreta seg i det heile teke?

Kva skjedde i tingretten?

Dommen frå tingretten hausten 2017 var formelt sett eit tap for miljøorganisasjonane. Vedtaket om 23. konsesjonsrunde vart kjent gyldig, og miljøorganisasjonane er dømde til å betale staten sine sakskostnadar på 580.000 kroner. Verken strid mot grunnlova eller sakshandsamingsfeil førte fram.

Men dei fekk også med seg ein delsiger på vegen når det gjeld korleis Grunnlova sin § 112 skal verte tolka.

Grunnlova sin § 112 inneheld ei grense

Dommen slår nemleg også fast at Grunnlova sin § 112 inneheld rettar som kan forby miljøskadelege vedtak. Det vart slått fast at det finst ei grense.

Statens utgangspunkt var at myndigheitene har ei positiv plikt til tiltak for å ivareta miljøet, men at staten ikkje har ei negativ plikt, altså eit forbod, mot å gjere vedtak som rører miljøet. Difor kan ikkje § 112 verte brukt til å stoppe 23. konsesjonsrunde. Dette tilbakeviste dommar Hugo Abelseth. I dommen frå Oslo tingrett står det:

«§ 112 er en ny bestemmelse og forarbeidene må tillegges vesentlig vekt. De trekker klart i retning av at § 112 er en rettighetsbestemmelse. En slik forståelse ligger innenfor bestemmelsens ordlyd og ingen avgjørende rettskilder taler mot.»

Kva skjer i lagmannsretten?

Saksøkarane prøvde seg først med ein direkte anke til Høgsteretten. Her vart det argumentert med at det dreier seg om eit prinsipielt spørsmål som hastar. Det fekk dei ikkje medhald i.

No står saka for lagmannsretten. Naturvernforbundet har kome fram til at dei skal slutte seg til saka som partshjelpar for ankehandsaminga.

Dermed er det no Natur og Ungdom og Greenpeace Norden som står som ankande part, medan Besteforeldrenes klimaaksjon og Naturvernforbundet står som partshjelpar. For miljøorganisasjonane er det prosessfullmektigar advokat Cathrine Hambro og advokat Emanuel Feinberg som fører saka.

For staten er det som sist regjeringsadvokat Fredrik Sejersted som fører saka – med sine advokatkollegaar Ane Sydnes Egeland og Anders Wilhelmsen som rettslege medhjelparar.

Desse advotakatane representerer miljøorganisasjonane i klimasøksmålet. Frå venstre: Dagny Ås Hovind (advokatfullmektig, Glittertind), Emanuel Feinberg (advokat, Glittertind), Cathrine Hambro (advokat, Wahl-Larsen) Foto: Thor Due/Natur og Ungdom/Flickr/CC BY-ND 2.0

Vedtaket om 23. konsesjonsrunde vert påstått ugyldig

På same vis som i tingretten påstår ankande part at vedtaket om tildeling av utvinningsløyve i 23. konsesjonsrunde er heilt eller delvis ugyldig.

«Prinsipalt gjøres det gjeldende at utvinningstillatelsene er i strid med Grunnlovens § 112 og følgelig ugyldige. Det anføres at § 112 er en rettighetsbestemmelse som pålegger staten å beskytte miljø og klima mot uforsvarlig risiko og skade, både ved aktive handlinger og ved å avstå fra handlinger som eksponerer de verdier § 112 skal ivareta.»

Det går også fram av sluttinnlegget at det stør seg til den europeiske menneskerettskonvensjonen – EMK:

«Subsidiært anføres at vedtaket er i strid med EMK artikkel 2 jf. Grunnlovens § 93 og EMK artikkel 8 jf. Grunnlovens § 102.»

Vidare er det igjen ein påstand om sakshandsamingsfeil som må føre til ugyldigheit:

«Subsidiært gjøres det også gjeldende at det foreligger saksbehandlingsfeil som har vært bestemmende for vedtakenes innhold. Det gjøres gjeldende at både utredningsplikten og begrunnelsesplikten er misligholdt. Dette medfører også at vedtakene er ugyldige.»

Norsk ansvar for norskprodusert olje og gass?

Miljøorganisasjonane har i media særleg fokusert på at dei meiner tingretten tek feil når det vert avgrensa mot utslipp frå norskprodusert olje og gass som forbrennast i utlandet.

Det er difor venta at avgrensinga av kva som vurderast vert eit viktig tema – kan utslepp i andre land som er skulda bruk av norsk olje og gass verte rekna med? Kan norsk petroleumsforvaltning, og Noregs etterleving av våre klimaforpliktingar som heilskap reknast med, eller må ein sjå 23. konsesjonsrunde isolert?

Her har ankande parten – miljøorganisasjonane – lagt opp til å gå grundig inn i temaet, og legg mykje vekt på klimakrisa sin aukande aktualitet og effekten norsk petroleumsproduksjon i sin heilskap har på klimaet.

Frå ankeerklæringa kjem det fram at miljøorganisasjonane meiner tingretten har tolka grunnlova alt for snevert:

«Tingretten har videre tolket § 112 uriktig ved å legge til grunn at det kun er skadelige
effekter ved utslipp fra produksjonen i Norge, og kun fra utvinningstillatelsene i dette
isolerte vedtaket, som er relevante etter § 112.»

Frå venstre: Amerikanske Kelsey Juliana (23) og norske Penelope Lea (14) føler ofte at vaksne brukar hersketeknikkar, men at det har vorte lettare å vere klimaaktivist.. Foto: Ingvild Eide Leirfall

Grunnlova – tilbake til utgangspunktet

I tingretten vart det til slutt ei samankopling av første og tredje ledd i § 112.

Regjeringsadvokaten hadde ein plan B i tingretten dersom retten skulle kome til at § 112 kan innehalde ei negativ plikt, altså eit forbod mot vedtak og handlingar som kan føre til miljøskadar. Argumentet var då at det måtte tolkast i samanheng med tredje ledd om tiltak for å ivareta miljøet. Måten dette vert kopla saman etter regjeringsadvokatens syn, er at dersom relevante tiltak vert trefte, så er det ikkje brot på eit eventuelt forbod.

Også saksøkar rørte seg noko ved å kople saman tredje ledd om tiltak med retten til miljø og natur etter første ledd. Her var likevel innfallsvinkelen noko annleis – fokuset låg på kor vidt tiltaka i så fall var tilstrekkelege til å reparere «brotet» på første ledd.

I tingretten sin dom enda det opp med ei samankopling av første og tredje ledd. Sjølv om det vart slått fast at § 112 kan utgjere ei grense for kva myndigheitene kan føreta seg, vart det ikkje angjeve kor den går. Dommaren knytte grensa tett til tiltaka, og tredje ledd. Han slår fast at «(..) det foreligger en rettighet etter § 112 dersom plikten etter tredje ledd ikke er oppfylt.» Dersom tiltaksplikta derimot er oppfylt vil ikkje vedtaket vere forbode.

Så går dommen nærare inn på kva det vil seie at tiltaktsplikta er oppfylt, det må vere adekvat og nødvendig. Deretter vert tiltaka kopla til grensa: «Sammenhengen mellom § 112 første og tredje ledd tilsier således at tiltakene etter tredje ledd må bringe inngrepet «ned til» den tillatte terskel. Dette kan uttrykkes slik at tiltaket må være tilstrekkelig.»

Det er med andre ord ikkje slått fast kor grensa går. Det viktigaste etter dommaren sitt syn er å avgjere om tiltaka er tilstrekkelege for å bringe konsekvensane av vedtaket under ei grense som er akseptabel.

Fredrik Sejersted er den norske stat sin regjeringsadvokat, og har hatt embetet sidan 2015. Foto: Morten Brakestad/Stortinget/via Flickr/CC BY-ND 2.0

Frå anken, anketilsvaret og vidare prosesskriv ser det ut til at begge sider har gått tilbake til sin opphavelege plan når det gjeld synet på kva § 112 inneber og korleis paragrafen skal verte tolka:

Frå ankeparten si side vert det hevda at § 112 første ledd inneheld eigne sjølvstendige rettar – ikkje berre kopla til tiltak. Dette vert skrive i ankeerklæringa:

«Miljøorganisasjonene mener imidlertid at tingrettens tolking av bestemmelsen er uriktig ved å legge til grunn at § 112 første ledd og § 112 tredje ledd ikke er selvstendige bestemmelser, men må vurderes i nær sammenheng. Miljøorganisasjonene anfører at § 112 første ledd må vurderes isolert uavhengig av tredje ledd. Det kan selvfølgelig tenkes iverksatt tiltak som gjør at et vedtaks miljøforringende effekt opphører, noe som etter omstendighetene vil kunne bety at § 112 første ledd ikke er overtrådt. Dette er imidlertid noe annet enn en isolert vurdering av om den generelt utformete tiltaksplikten i tredje ledd er overholdt.»

Og tilsvarande vert det no hevda frå staten igjen at § 112 ikkje inneheld nokon sjølvstendige rettar – det er tredje ledd som utløyser rettslege plikter. Regjeringsadvokaten skriv i sitt sluttinnlegg:

«§ 112 første ledd er en grunnsetning, ikke et forbud som i seg selv utløser en rettighet for private til et bestemt resultat. Det rettslige ligger i koblingen til tredje ledd – plikten til å treffe tiltak. Vurderingstemaet for domstolene blir om tiltaksplikten er overholdt.»

Subsidiært vil staten føre fram eit anna tolkingsalternativ, som i stor grad samsvarar med tingretten sin dom:

«§ 112 første ledd og tredje ledd må tolkes i sammenheng. Første ledd kan gi angivelse på en materiell terskel, men om den er overskredet vil avhenge av om det er truffet relevante tiltak. Vurderingstemaet blir dels hvilke negative virkninger et vedtak eller handling vil kunne medføre – og dels hvilke tiltak som er truffet.»

Regjeringsadvokaten åtvarar mot domstolskontroll av tiltak

Det ser ut til at regjeringsadvokaten også denne gang kjem til å bruke mykje tid på å vise til korleis norske myndigheiter etterlever vidare sine plikter etter § 112 ved å føre ein aktiv miljø- og klimapolitikk. Dette vert kopla opp mot tiltaksplikta i tredje ledd.

Det fremgår også av sluttinnlegget at regjeringsadvokaten åtvarar mot at domstolane skal legge seg for mykje opp i kva tiltak som vert gjorde, så lenge det føregår nokon form for tiltak.

I utgangspunktet meiner regjeringsadvokaten at det ikkje er høve for domstolen å vurdere tiltaka:

«(..) dersom myndighetene først har truffet tiltak, er det ikke opplagt at § 112 åpner for domstolskontroll med de valg som gjøres – om de tiltak som treffes er egnet og adekvate. Etter statens syn må dette ut fra kildene mest naturlig sees som forhold som § 112 ikke er ment å rettsliggjøre.»

Vidare vert det åtvara om å vere svært forsiktig dersom domstolen skal vurdere tiltaka:

«Skulle domstolene likevel anse seg kompetente til å foreta en etterprøving, må det i så fall være med en høy terskel, som respekterer myndighetenes legitime behov for handlingsrom, og de mange faglige og politiske vurderinger og avveininger som løpende gjøres – både av de ansvarlige fagmyndigheter, av regjeringen, og ikke minst av det folkevalgte flertall på Stortinget.»

Sidan klimasøksmålet sist vart handsama i retten har også Naturvernforbundet vorte med som partshjelp. Her Silje Lundberg (leiar i Naturvernforbundet) og Gaute Eiterjord (leiar, Natur og Ungdom) Foto: Thor Due/Natur og Ungdom/Flickr/CC BY-ND 2.0

Menneskerettar

I starten av søksmålet for tingretten var også Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) trekt inn som støtteargument for tolkinga av Grunnlova § 112. Dette drukna litt i den vidare prosessen, og tingretten la til grunn at desse utsegnene ikkje lenger var oppretthalde.

I anken kjem det derimot fram at miljøorganisasjonane igjen fører fram at menneskerettane må få betydning for grunnlovstolkinga, og i tillegg er det i siste runde kome ein påstånd om at vedtaket om 23. runde i seg sjølv utgjer eit brot på EMK art 2 og 8.

Vidare er det også peika på ei rekkje nasjonale rettssakar om miljø- og klimaspørsmål frå andre land.

Dette har staten ikkje uventa avvist. Først og fremst på grunn av påstand om manglande rettsleg interesse, men deretter at dei meiner at det heller ikkje kan utleiast rettar frå menneskerettane – verken på sjølvstendig grunnlag eller som støtteargument når det kjem til vedtaket om 23. konsesjonsrunde.

Sakshandsamingsfeil

Saksøkarane sin subsidiære påstand i tingretten, altså eit alternativ dersom hovudpåstanden ikkje skulle føre fram, var sakshandsamingsfeil.

Dette dreier seg om prosessen rundt sjølve vedtaket, og at det er gjort feil som må føre til at vedtaket av den grunn er ugyldig. Her er det mykje å ta av og relativt komplisert juss.

Kort oppsummert meiner saksøkar at § 112 også gjev sterkare krav til sakshandsaminga fordi miljøet treng sterkt vern, at forvaltingsrettslege reglar også spelar inn, og at ein må sjå på heile systemet i petroleumslova, ikkje berre akkurat dei paragrafane som gjeld sjølve utvinningsløyvene.

Saksøkar meiner at det er forhold som ikkje er utgreia godt nok, eller grunngjeve godt nok. Her peikast det på at utgreiinga, ifølgje saksøkar, har manglar når det gjeld klimapåverknaden vedtaket gjev både nasjonalt og globalt, og manglande utgreiingar av dei lokale miljøeffektene på sårbare område.

Det vart også særleg fokusert på Mads Greåker og Knut Einar Rosendal sine vitnemål om mangelfull utgreiing av den samfunnsøkonomiske lønsemda i prosjektet.

Tingretten kom til at det ikkje er gjort sakshandsamingsfeil, og dommen vert anka også på dette punktet.

Miljøorganisasjonane hevdar også i denne runden at både utgreiingsplikta og grunngjevingsplikta er mishalde.

Dei meiner staten verken har utgreia eller gjeve tilfredsstillande grunngjeving for:

  • Vedtaket sine samfunnsøkonomiske konsekvensar
  • Vedtaket sine klimamessige konsekvensar
  • Vedtaket sine lokale miljømessige konsekvensar

Ankande part gjentek kritikken om fragmentering også når det kjem til kva krav som kan stillast til sakshandsaminga:

«Dette innebærer at forvaltningen ikke på noe punkt i saksbehandlingen plikter å vurdere den samlede belastningen av de aktuelle utvinningstillatelsene på klodens klima, i forhold til historiske og fremtidige utslipp fra norskprodusert petroleum og i forhold til Norges utslippsreduksjoner.

Tilsvarende er påviste regnefeil (manglende diskontering) ansett å være uten betydning fordi økonomiske vurderinger for det enkelte felt uansett også gjøres senere i prosessen. Dermed er åpenbare feil på flere hundre milliarder kroner ansett å være uten betydning.»

I ankeerklæringa vert også tingretten sitt syn på at det ikkje finst grunngjeving i rettskjeldene for ei plikt til diskontering angripe. Ankande part siterer ein kronikk av Gøril Bjerkan, cand oecon, jurist og stipendiat på følgande finurlege vis: «Bjerkans kommentar til dette var: «Det er som å etterlyse en rettslig begrunnelse for å addere korrekt.»»

Regjeringsadvokaten tek til kraftig motmæle mot påstanden om sakshandsamingsfeil og kallar det eit angrep på sjølve petroleumslova sitt system:

«Hva gjelder saksbehandlingen, fulgte prosessen frem til vedtaket om 23. konsesjonsrunde fra oppstart i 2013 frem til vedtaket i juni 2016 fullt ut reglene i petroleumsloven og alminnelig forvaltningsrett. I den grad de ankende parter hevder at det er feil ved dette, er det i realiteten et angrep på selve petroleumslovens system, og ikke på måten det ble praktisert i denne saken.»

Der miljøorganisasjonane prøvar å sjå ein heilskap både når det kjem til grunnlovsmerknadane og sakshandsaminga av vedtaket, er Regjeringsadvokaten tilsvarande oppteken av å konsentrere den rettslege vurderinga til sjølve 23. konsesjonsrunde:

«For staten har det gjennom prosessen så langt løpende vært nødvendig å presisere at saken kun er anlagt mot et enkelt vedtak – om tildeling av 23. konsesjonsrunde i juni 2016. Grunnen er at de ankende parters anførsler i stor grad er av en mer generell karakter, og snarere fremstår som et forsøk på å få en fastsettelsesdom om grunnlovsmessigheten av norsk petroleumspolitikk, med anførsler som til dels helt sprenger rammene for det konkrete gyldighetssøksmålet.»

F.v. Jørn Øyrehaugen Sunde. Jusprofessor på Universitetet i Bergen, Silje Ask Lundberg, leiar i Naturvernforbundet og Gaute Eiterjord, leiar i Natur og ungdom.

LES OGSÅ

Kommentarar

ANNONSE