Kommunalt overstyre

Denne kronikken stod først på trykk i Syn og Segn nr.1 2016.

Over ein halv million nordmenn er tilsette i kommunane og i fylkeskommunane. I nokre sektorar representerer dei hovudvekta av fagekspertisen innanfor sine felt, til dømes i helsetenesta og skulesektoren. Men ikkje alle av dei kjenner seg frie til å seie og meine det dei vil. Skal det vere slik? Kan tilsette i kommunane fritt delta i den offentlege debatten, slik at vi andre får del i kunnskapen deira – sjølv om meiningane deira går på tvers av rådande kommunal politikk?

Mykje tyder på at det skjer i mindre grad enn Grunnlova føreset, og at det heile botnar i feilaktige tolkingar av rammene for ytringsfridommen. Det er like godt å merke seg følgjande tekst med det same. Han står i Grunnlova § 100:

Ytringsfridom skal det vere,

Ingen kan haldast rettsleg ansvarleg for å ha motteke eller komme med opplysningar, idear eller bodskapar om det ikkje let seg forsvare halde opp imot den grunngjevinga ytringsfridommen har i sanningssøking, demokrati og den frie meiningsdanninga til individet. Det rettslege ansvaret skal vere fastsett i lov.

Alle har rett til å ytre seg frimodig om statsstyringa og kva anna emne som helst. Det kan berre setjast slike klårt definerte grenser for denne retten der særleg tungtvegande omsyn gjer det forsvarleg halde opp imot grunngjevingane for ytringsfridommen.

Førehandssensur og andre førebyggjande åtgjerder kan ikkje nyttast om det ikkje trengst for å verne born og unge mot skadeleg påverknad frå levande bilete. Brevsensur kan ikkje setjast i verk anna enn i anstaltar.

Alle har rett til innsyn i dokumenta til staten og kommunane og til å følgje forhandlingane i rettsmøte og folkevalde organ. Det kan i lov setjast grenser for denne retten av omsyn til personvern og av andre tungtvegande grunnar.

Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for eit ope og opplyst offentleg ordskifte.

Denne føresegna gjeld alle norske borgarar – jamvel dei som måtte vere tilsette i norske kommunar, fylkeskommunar og staten. Og fordi det står i Grunnlova, kan ingen vedta noko i kommunelova eller anna allmenn lovgiving, langt mindre i føresegner, retningsliner eller andre administrativt vedtekne regelverk eller føresegner, som innskrenkar ytringsfridommen til kommunalt tilsette, og som er i strid med påboda i § 100.

Trass i dette tyder mykje på at det sjølvsagde i praksis slett ikkje er så sjølvsagt i Kommune-Noreg. Der er kvardagen i for stor grad prega av frimodige tilsidesetjingar av Grunnlova, og i for liten grad av tilrettelegging for ein open og opplyst offentleg samtale. Lojalitet til arbeidsgivaren – kommunen – blir vektlagd meir enn lojalitet til det grunnlovsfesta vernet om sanningssøking, demokrati og den frie meiningsdanninga til individet.

Ytringsfridom versus lojalitetsplikt

Kva avgrensingar kan kommunar leggje for retten kommunetilsette har til å ytre seg på eigne vegner, ved å vise til lojalitetsplikta i arbeidsforhold? Langt færre enn mange kommunar synest å tru. Problemstillinga dreier seg altså ikkje om styringsretten kommunen som arbeidsgivar har til å bestemme kven som kan ytre kva på vegner av kommunen. Det er ei sjølvfølgje i alle arbeidsforhold. Spørsmålet er kva som gjeld når dei tilsette ytrar seg på eigne vegner.

Ei openberr og i seg sjølv ukontroversiell avgrensing er lovbestemd teieplikt, jf. forvaltningslova § 13 og andre reglar for teieplikt i spesiallovgivinga. Slike avgrensingar skal heller ikkje diskuterast her. Det er likevel sikker rett at det i alle arbeidsforhold òg gjeld ei ulovfesta, gjensidig lojalitetsplikt mellom arbeidsgivar og arbeidstakar. For arbeidstakaren kan dette òg innebere avgrensingar i kva han eller ho kan ytre på eigne vegner.

Bryt arbeidstakaren denne lojalitetsplikta gjennom ei eller fleire ytringar, vil det gi kommunen som arbeidsgivar høve til arbeidsrettslege sanksjonar, frå åtvaringar til i verste fall avskjed. Om kommunen derimot nyttar slike sanksjonar mot dei lovlege ytringane til arbeidstakaren, inneber det – reint bortsett frå at sanksjonen er ugyldig – ei krenking av fridommen til arbeidstakaren og av Grunnlova.

Fordi ytringsfridommen er ein grunnlovsfesta menneskerett, medan lojalitetsplikta «berre» er ein ulovfesta regel som skal verne interessene til arbeidsgivaren (som verken har grunnlovsvern eller er ein menneskerett), er det aldri arbeidstakaren som må grunngi bruken av ytringsfridommen sin. Det er arbeidsgivaren som eventuelt må grunngi kvifor ytringsfridommen må avgrensast i kvart konkrete tilfelle, i samsvar med kriteria i Grunnlova § 100.1

Lojalitetsplikt og avgrensing

Det skal generelt sett mykje til før lojalitetsplikta kan utgjere ei lovleg avgrensing av ytringsfridommen. Justisdepartementet uttalte i førearbeida til Grunnlova § 100 at det som utgangspunkt berre bør vere ytringar som påviseleg skader eller påviseleg kan skade interessene til arbeidsgivaren på ein unødvendig måte, som må reknast for illojale.2

Vi har lite nyare rettspraksis om det nærare innhaldet i lojalitetsplikta, men Sivilombodsmannen behandlar jamleg klagesaker om ytringsfridommen til offentleg tilsette.

Av praksisen til Sivilombodsmannen kan vi utleie desse nærare presiseringane:3

• Det er som hovudregel ikkje høve til reaksjonar frå arbeidsgivaren med mindre ytringane inneber openberr risiko for skade på dei legitime og saklege interessene til arbeidsgivaren. Det er som nemnt arbeidsgivaren som må påvise at den aktuelle ytringa inneber ein slik risiko.

• Ytringar som ikkje er undergitt teieplikt, og som i hovudsak er uttrykk for personlege oppfatningar, vil normalt vere verna av ytringsfridommen.

• Det gjeld òg ytringar som arbeidsgivaren oppfattar som uønskte, uheldige eller ubehagelege.

• Offentleg tilsette har dessutan vidt spelerom (i form og innhald) til å ytre seg offentleg om meiningane sine – også om eige arbeidsområde og eigen arbeidsplass.

Grunnen til denne vide ytringsfridommen – også for ytringar om eigen arbeidsplass og eige arbeidsområde – kan vi enklast forklare ved å vise til grunngivingane for ytringsfridommen, jf. Grunnlova § 100: sanningssøking, demokrati og den frie meiningsdanninga til individet. Vi kan òg føye til krava den same paragrafen stiller til statlege styresmakter om å leggje til rette for ein open og opplyst offentleg samtale.

Offentleg tilsette, inkludert kommunetilsette, har det vi kan kalle ei dobbel lojalitetsplikt: den allmenne lojalitetsplikta overfor arbeidsgivaren og lojalitetsplikt overfor demokratiet og borgarane dei til sjuande og sist er tilsette for å tene.

Den offentlege forvaltninga eksisterer ikkje for si eiga skuld, ho eksisterer for å forvalte fellesskapsinteressene befolkninga gjennom demokratiske val har gitt dei tillit til å forvalte. Forvaltninga, også i kommunane, har ei folkevald, politisk leiing. Og sjølv om dei administrativt tilsette sjølvsagt lojalt må følgje opp den politisk vedtekne ordninga for forvaltningsområda deira i det daglege arbeidet, tyder det ikkje at dei som privatpersonar ikkje kan meine noko om den gjeldande politikken i kommunen. Ein er ikkje fråteken den demokratiske retten ein har til å meine noko om kommunale tenester, berre fordi ein tilfeldigvis har kommunen som arbeidsgivar. Det ville i så fall ta frå store delar av befolkninga i mange kommunar retten til å delta i offentleg debatt om kommunepolitikken. Som fagperson på feltet sitt blir ein heller ikkje fråteken høvet til å ytre seg med fagleg innsikt om korleis forvaltninga av sektoren ein sjølv arbeider i, fungerer – sjølv om det skulle innebere kritikk av dei vala arbeidsgivaren, kommunen ved politisk leiing, har gjort.

Det siste er særs viktig – og samstundes noko kommunar som arbeidsgivarar synest å oppfatte som mest problematisk i praksis, noko eg kjem tilbake til nedanfor. Om ein skal kunne ha ein open og opplyst offentleg samtale om til dømes skulesektoren eller helsetenestene, slik at borgarane skal kunne søkje sanninga om korleis dei best kan forvaltast, for å ha ei informert meiningsdanning som grunnlag for å gjere demokratiske val, kan ein ikkje gjere seg avhengig av den informasjonen og dei vurderingane som den politiske leiinga som for augeblikket sit ved roret, ønskjer å dele. Dei er jo på val og har såleis ei eigeninteresse av å teikne eit så positivt bilete som mogleg av den gjeldande politikken. Demokratiet er derfor avhengig av at fagmiljøa i vidast mogleg utstrekning tek del i det offentlege ordskiftet med si faglege innsikt – ikkje minst når dei kan fortelje at ting ikkje fungerer, eller kan gjerast betre.

Ein skulelærar må til dømes kunne ytre seg offentleg om eventuelle følgjer politiske prioriteringar i kommunen får for undervisningssituasjonen, utan at det skal bli rekna for illojalt overfor kommunen som arbeidsgivar. Ein lege i kommunal helseteneste må på same måte kunne ytre seg offentleg som fagperson om konsekvensar for pasienttryggleiken av prioriteringane den politiske leiinga i kommunen har gjort i innretninga av helsetenesta.4

Kvar sviktar det?

Ein gjennomgang av praksisen til Sivilombodsmannen, diverse undersøkingar gjorde av mellom anna presseorganisasjonar, og saker som blir kontinuerleg dekte av media, viser at kommunar (og fylkeskommunar) som arbeidsgivarar sviktar på fleire felt når det gjeld respekten for ytringsfridommen til dei tilsette. For det første er det mange døme på at nettopp tilsette som ytrar seg kritisk om eigen arbeidsplass, kommunen og/eller eige arbeidsområde, blir møtte med reaksjonar. Med omsyn til det siste er det særleg helse- og skulesektoren som går att.

Vi har sett døme på kommunalt tilsette legar som har opplevd sanksjonar for offentleg å ha ytra seg kritisk om økonomiske prioriteringar i den lokale helsetenesta – prioriteringar som legen har meint vil råke ei bestemd pasientgruppe. Slike sanksjonar har kommuneleiinga – misvisande – prøvd å grunngi både med at når ein som kommunalt tilsett lege ytrar seg om eigen arbeidsplass, ytrar ein seg på vegner av kommunen, og at det slik er i strid med styringsretten til arbeidsgivaren å ytre seg i strid med synet til kommunen. Eit slikt sirkelargument er sjølvsagt feilaktig frå byrjinga av.

Tilsvarande døme finn vi fleire av i skulesektoren. Mellom anna var det ein lærar som saman med fleire kollegaer hadde skrive i lokalavisa om skepsisen sin mot eit generelt, kommunalt skuleutviklingsprosjekt, og som på grunn av dette opplevde reaksjonar frå kommunen, som meinte at det var illojalt. Sivilombodsmannen uttalte i klagesaka at det var innanfor ytringsfridommen til lærarane å lufte fagleg basert kritikk offentleg, og konkluderte dermed med at reaksjonen frå kommunen var urettkommen.5

I ein annan kommune blei to lærarar truga med oppseiing dersom dei spreidde ein e-post til andre lærarar der dei oppmoda kollegaene om å stille opp på eit møte i kommunen om (kostnadssparande) endringar i undervisninga av elevar med spesielle undervisningsbehov. Tanken med møtet var å fortelje kvifor dette ville skade læringshøva til desse elevene. Då saka blei omtalt i media, blei trugsmåla frå kommunen, så vidt eg veit, ikkje følgde opp.6

Også når ein kommunalt tilsett offentleg har ytra seg kritisk om dei økonomiske prioriteringane til eigen arbeidsgivar, har vi sett at kommunen har reagert med arbeidsrettslege sanksjonar. Eit kjent døme er frå Stjørdal kommune. Der hadde rektor på ein kommunal skule skrive innlegg i avisa der han stilte seg kritisk til at kommunen ønskte å nytte fleire millionar kroner på eit nytt kulturhus. Han meinte at prosjektet var urimeleg dyrt, og peika på at mykje av pengane trongst sårt i utdanningssektoren. I åtvaringa han fekk, stod mellom anna dette:

Arbeidsgiver forventer at du i fremtiden er lojal til vedtak som fattes i kommunen og at du omtaler kommunens ledelse med respekt. […] Arbeidsgiver vil understreke at lignende forhold ikke vil bli akseptert flere ganger og vil kunne føre til oppsigelse/avskjed.

Åtvaringa blei, etter lang tid og omfattande offentleg samtale og kritikk, trekt tilbake. Det var nok klokt. I ei pressemelding om saka skreiv rådmannen mellom anna dette:

Hensikten med advarselen var å rette oppmerksomheten mot rolleforståelse, og viktigheten av å være bevisst egen rolle som ledende ansatt i kommunen. Rådmannen understreker at meningen aldri har vært å kneble retten til å ytre seg. I Stjørdal kommune har alle ansatte rett til å si sin mening, og rådmannen oppfordrer til fri meningsytring.7

Vi skal framsnakke

Apropos rolleforståing, det er ikkje unikt at kommunar formulerer seg på tilsvarande måtar som i sitatet frå åtvaringa ovanfor, både i enkeltsaker og i interne retningsliner. Det finst fleire døme på at tilsette blir fortalde at dei i all omtale av kommunen, også som privatpersonar og på fritida, pliktar å «framsnakke» kommunen. Det er sjølvsagt heilt feil. Men når ein ser på interne retningsliner for dei tilsette i enkelte kommunar, kjem ein av og til over nokre ganske surrealistiske variantar.

Ein slik variant er omtalt i ein rapport utarbeidd av Norsk Redaktørforening i 2014.8 I ein kommunikasjonsplan i Rælingen kommune fann dei denne formuleringa:

Rælingen kommune er en merkevare som bygges gjennom alt virksomheten foretar seg. For å sikre kontinuerlig og helhetlig bygging av merkevaren er det avgjørende å arbeide for at ansatte har en felles forståelse av merkevarens strategi og innhold, og ikke minst, hva dette betyr for egen hverdag. Dette arbeidet er kulturutvikling. Utvikling og ledelse av merkevaren Rælingen kommune handler om å skape felles forståelse, motivasjon og klare rollemodeller internt i virksomheten. Konseptet til merkevaren Rælingen kommune må være kjent slik at alle ansatte tilstreber å leve i pakt med merkevaren i sin hverdag.

Det er lett å forstå at dei tilsette kan utvikle problem med mellom anna rolleforståinga si, for ikkje å seie meir djuptgåande eksistensielle problem, når dei skal prøve å leve opp til, enn seie forstå, forventningar som er formulerte slik.

Når det gjeld interne retningsliner, kommunikasjonsregelverk og anna som har som formål å regulere ytringsfridommen til dei tilsette, er det eit anna område der det ofte sviktar. Regelverka går ofte for langt i å uttrykkje avgrensingar i ytringsfridommen til dei tilsette, noko som ikkje er i samsvar med Grunnlova. Det går mellom anna fram av den nemnde rapporten frå Norsk Redaktørforening. Det går òg fram av ei fersk undersøking frå Sivilombodsmannen, som eg kjem tilbake til avslutningsvis i denne artikkelen.

Av praksisen til Sivilombodsmannen går det fram at det i seg sjølv er i strid med Grunnlova at slike interne retningsliner inneheld formuleringar som gir uttrykk for altfor snevre rammer for ytringsfridommen til dei tilsette.9 Eit døme som har vore påtalt i ei upublisert utsegn frå Sivilombodsmannen, var denne formuleringa i retningslinene for ytringsfridommen til dei tilsette i Sør-Trøndelag fylkeskommune:

Snakker du om jobben din i sosiale medier, så opptrer du som ansatt i Sør-Trøndelag fylkeskommune.

Dette var sjølvsagt uhaldbart. Når tilsette opptrer på eigne vegner, som privatpersonar, er det nettopp det dei gjer – anten det skjer i sosiale medium eller i andre forum, også om dei snakkar om jobben sin. Formuleringa til fylkeskommunen ville på tilsvarande måte som i det tidlegare nemnde dømet med den kommunalt tilsette legen, i røynda innebere eit forbod mot å ytre seg om jobben (i sosiale medium), ettersom kommunen har styringsrett over utsegner på vegner av kommunen.

At mange arbeidsgivarar, inkludert kommunar, opplever bruk av sosiale medium blant tilsette som spesielt skummelt, kan ein sjå spor av i mange interne retningsliner og i handtering av enkeltsaker. For nokre år sidan fekk dei tilsette i helsetenesta i ein kommune instruks frå ein leiar om at dei ikkje kunne vere «venner» på Facebook med folk som anten var pasientar eller pårørande i helsetenesta i kommunen. Dersom dei var det, måtte dei slette dei frå vennelista. Dette innebar langt på veg at dei måtte søkje venner utanfor sin eigen kommune. Då saka blei slått opp i media, blei det rydda opp i henne av den øvste leiinga …10

Ytringsfridommen er derimot teknologinøytral, og kommunar kan derfor ikkje operere med særlege reglar eller avgrensingar for ytringsfridommen til dei tilsette i sosiale medium. Dette er òg uttrykkjeleg slått fast av Sivilombodsmannen i ei prinsippfråsegn:

Bruk av sosiale medier gjør det lett for den enkelte å få kringkastet opplysninger og meninger til et større publikum. Kommunikasjonen skjer ofte forholdsvis spontant og uten noen form for redaksjonell kontroll, og informasjonen kan spres hurtig. Det er mulig at det derfor kan oppfattes som en større risiko for at ansatte ytrer seg i strid med lojalitetsplikten ved bruk av sosiale medier enn andre «kanaler». Grensene for ansattes ytringsfrihet er imidlertid de samme uavhengig av om de ytrer seg i en avis, på TV, et debattmøte, eller i sosiale medier. I utgangspunktet vil det ikke ha betydning hvilket medium som benyttes. Det kan derfor ikke oppstilles særskilte grenser for hva ansatte kan ytre seg om på egne vegne i sosiale medier.11

Døma på problematisk og dårleg harmonisert kommunal handtering av ytringsfridommen til dei tilsette er mange. Døma på kommunetilsette som overskrid grensene for ytringsfridommen til skade for dei legitime og saklege interessene til kommunane, er tilsvarande få. Så få at problemet er neglisjerbart i høve til problemet det utgjer for demokratiet at mange kommunalt tilsette opplever ein altfor snever ytringsfridom. Dette problemet har Sivilombodsmannen òg sett.

Sivilombodsmannen tek affære

Den 11. januar i år publiserte Sivilombodsmannen på eige initiativ ei fråsegn på bakgrunn av ei undersøking av ytringsfridommen til offentleg tilsette i så vel statleg som kommunal sektor.12 Undersøkinga blei sett i verk nettopp på bakgrunn av slike funn over tid som dei eg har skildra noko av ovanfor. Konklusjonen i fråsegna lyder slik:

Ombudsmannen mener det er behov for konkrete tiltak for å styrke offentlig ansattes ytringsfrihet, og at dette mest hensiktsmessig kan skje gjennom en mer aktiv veiledning fra departementets side. Anbefalte tiltak er å revidere/opprette rundskriv til kommunene om de ansattes ytringsfrihet, samt revidere Etiske retningslinjer for statstjenesten.

No er det opp til regjeringa å følgje opp dei klare råda frå Sivilombodsmannen. I mellomtida er det ikkje noko som forbyr kvar enkelt kommune å ta hintet sjølv og gjere noko med problemet.

Rammene står i seks avsnitt i Grunnlova § 100, og det finst rikeleg med rettleiing i praksisen til Sivilombodsmannen når det gjeld forståinga av desse rammene.

Det er tankevekkande når dei folkevalde bidreg til og aksepterer lukka prosessar og informasjonskontroll, og ser det som tryggare enn ein open, informert og fri debatt. Og det er neppe sunt at domstolane eller sivilombodsmannen i eit demokratisk samfunn må sparke i gang debatten og prosessane. Desinteressa for ytringsfridommen og Grunnlova blant dei folkevalde er teikn på ein ukultur: Initiativet frå Sivilombudsmannen om eit styrkt ytringsvern burde for lengst ha komme frå dei folkevalde sjølv.

Omsett til nynorsk ved Vegard Storsul Oppdal

*

1 Ytringsfridommen er òg verna etter mellom anna Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 10, som gjennom menneskerettslova gjeld som norsk lov, med forrang for anna allmenn lov, jf. menneskerettslova § 3. For vårt tema fell vernet saman med det som er gitt i Grunnlova. Av omsyn til plassen tek eg først og fremst føre meg Grunnlova i denne framstillinga.

2 St.meld. nr. 26 (2003–2004) Om endring av Grunnloven § 100, side 110.

3 Sjå særleg prinsippfråsegner i SOMB-2006-12 og SOMB-2014-91.

4 På dette feltet er det særleg to viktige nyansar som bør nemnast. For det første at tilsette som arbeider heilt tett opp mot den politiske leiinga, og som i «første line» skal setje i verk dei politiske vedtaka, må finne seg i avgrensa ytringsfridom om eventuell usemje offentleg. For det andre går det for alle tilsette ei grense mellom anna mot å offentleg gå til åtak på sine næraste kollegaer og/eller på annan måte handle på ein måte som kan øydeleggje arbeidsmiljøet.

5 SOMB-2012-1031.

6 Sjå omtale i Sarpsborg Arbeiderblad 12. mars 2014: http://www.sa.no/lokale-nyheter/truet-med-oppsigelse/s/1-101-7223320

7 Sitert frå attgiving i Trønderavisa 5. desember 2012: http://www.t-a.no/nyheter/article6772173.ece

8 «… en opplyst offentlig samtale?» – en rapport om etiske reglementer, kommunikasjonsreglementer og innsynsreglementer i kommunene i Akershus, Akershus fylkeskommune og Oslo kommune. Oslo Redaktørforening oktober 2014. Eg nemner for ordens skuld at eg deltok i utarbeidinga av rapporten.

9 Jf. mellom anna SOMB-2014-91.

10 Sjå oppslag i Nettavisen 26. januar 2012: http://www.nettavisen.no/nyheter/3315016.html

11 SOMB-2014-91.

12 SOMB-2015-940: https://www.sivilombudsmannen.no/uttalelser/undersokelse-av-eget-tiltak-offentlig-ansattes-ytringsfrihet-article4165-114.html