Eit asylregime ute av balanse

KOMMENTAR: Tala er ikkje heilt klare enno, men Noreg tok truleg mot 11.000 asylsøkjarar i fjor, og mellom seks og sju tusen av desse fekk opphald. Sverige på si side gjev opphald til mellom fire og fem gonger så mange, om lag 30.000, som er ein auke med om lag 70 prosent frå året før. Og med det kjem dei to nordiske landa til å ha sagt ja til rundt ein tredjedel av alle asylsøkjarar som fekk ja av EØS-området i 2013. (I 2012 fekk litt under 90.000 asyl i EØS-området.)

Om vi bryt ned tala per innbyggjar, vert kontrasten mellom dei beste og verste slåande: I 2012 sa Sverige ja til 167 asylsøkjarar per 100.000 innbyggjar, Noreg 123, Tyskland 27 og Spania og Portugal 1 – éin – per 100.000. Det einaste landet som slo Sverige og Noreg i 2012 per innbyggjar, var Malta, men frå det landet dreg mange av dei som har fått opphald, sidan opphald i eit EØS-land etter ei tid gjev opphald i alle andre. Trass i dei høge asyltala har Malta få innvandrarar.

Utanfor EU er skilnadene endå større. USA tek imot om lag 80.000 asylsøknader i året og gjev opphald til om lag 30 prosent. Canada fekk 20.000 søknader i 2012, men operer med totale kvotar for kor mange asylsøkjarar og flyktningar dei tek imot, og hadde i 2013 ei øvre grense på 13.500. Australia på si side gjev ikkje asyl til folk som kjem til landet via båt, og har gått inn ein samarbeids-avtale med Papua Ny-Guinea som gjev opphald til dei som Australia meiner har rett til vern. New Zealand gjev kvart år opphald til mellom 750 og 1200 kvoteflyktningar og har ein så streng asylpolitikk at dei knapt får søknader. I praksis tek Australia og New Zealand berre mot flykt-ning–ar via FN-systemet.

Rettsregimet
Kvifor er skilnadene så store i asylpolitikken i den vestlege verda, som på si side er dei einaste områda i verda som i særleg grad held seg med ein asyl-politikk? (Dei rike landa i Søraust-Asia tek i praksis ikkje mot flyktningar og asylsøkjarar.) Svaret er nokså komplekst, men fyrst må vi prøva å sortera ut dei ulike omgrepa.

For det fyrste er asylretten noko anna enn flyktningretten. Asyl, altså ein varig eller langvarig rett til opphald i ein stat, er ikkje ein rett eit individ har, asyl er ein rett eit land har. Asylretten er i praksis ei mellomstatleg sak og seier at eit land ikkje kan protestera om ein av deira borgarar får vern i eit anna land. Sovjetunionen hadde altså ikkje rett til å reagera med straffetiltak mot Noreg når vi gav ein av innbyggjarane deira vern i Noreg; det kan heller ikkje Putin og Russland gjera. FNs flyktningkonvensjon, som dei fleste land i verda har skrive under på, inneheld då heller ingen paragraf om rett til asyl «og benytter heller ikke begrepet asyl i konvensjonsteksten», som det står på heimesidene til den norske regjeringa.

Flyktningkonvensjonen på si side gjev ikkje rett til permanent opphald eller statsborgarskap, han regulerer vern, og kjernen i flyktningomgrepet går fram av artikkel 1A: «enhver person som (…) på grunn av at han har en velgrunnet frykt for forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning, befinner seg utenfor det land han er borger av, og er ute av stand til, eller, på grunn av slik frykt, er uvillig til å påberope seg dette lands beskyttelse (…).»

Det derimot konvensjonen inneheld ei rekkje reglar for, er rett til fri religionsutøving, vern av eigneluter og privatliv og vern mot å verta send attende til område der ein risikerer å verta forfylgd. «Den sentrale bestemmelsen i beskyttelsessammenheng», skriv regjeringa, «er den såkalte ‘non refoulement-regelen’ i artikkel 33 (1), hvoretter en flyktning er vernet mot tilbakesendelse til områder der han risikerer forfølgelse: ‘Ingen kontraherende stat må på noen som helst måte utvise eller avvise en flyktning over grensen til områder hvor hans liv eller frihet ville være truet på grunn av hans rase, religion, nasjonalitet, politiske oppfatning eller det forhold at han tilhører en spesiell sosial gruppe.’»

Farleg område
Flyktingkonvensjonen har òg ei rekkje reglar om personar som vert sedde på som «uverdige», og reglar for når vernet stoggar. FN er ikkje åleine om å ha slike reglar; Europarådet har ei rad liknande reglar, som mellom anna vert regulerte gjennom Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD), men dei fleste juristar med dette som spesialfelt meiner at FN og Europa-
rådet i praksis har det same regelverket. Men for statar utanfor Europa finst det ikkje noka overnasjonal domsmakt, som regjeringa påpeikar: «Teoretisk kan saker bringes inn for Den internasjonale domstolen i Haag. I og med at det kun er stater som kan bringe saker inn for denne
domstolen, har ikke Haag-domstolen noen praktisk funksjon i forhold til å overprøve statenes praktisering av flyktningkonvensjonen. Det er heller ikke noe organ som har mandat til å avgi rettslig forpliktende uttalelser om tolkningen av konvensjonen selv om UNHCR er gitt i oppgave å overvåke anvendelsen av flyktningkonvensjonens bestemmelser.»

Så då kan ein spørja seg: Finst det eigenleg ein overnasjonal flyktning- og asylrett? Svaret kjem an på augo som ser. Såkalla intitusjonalistar vil seia at det gjer det: Dei meiner at normer legg føringar for politikk, og at desse normene att har praktiske konsekvensar. Realistar vil seia nei: Dei meiner det internasjonale systemet er anarkistisk, at makta avgjer, og at eit krav utan mak bak seg er fiksjon. (Dette er sjølvsagt ei forenkla framstilling.)

Det vi kan slå fast, er at det har vore tallause brot på både internasjonal og europeisk flyktningrett, og at det så langt ikkje har vorte gjennomført internasjonale sanksjonar mot desse brota. Vi kan òg slå fast at regelverket er ope for tolkingar. Bryt til dømes Australia flyktningkonvensjonen når dei avviser asylsøkjarar som kjem per båt? Det kjem sjølvsagt atter an på augo som ser, men det vi kan slå fast, er at dei som kjem, og som dei australske styremaktene meiner treng vern, får tilbod om vern på Papua Ny-Guinea, som er demokratisk og har skrive under på FNs flyktningkonvensjon. Men dei aller færraste av dei som kjem per båt, ynskjer å bu på Papua Ny-Guinea, som er eit fattig land utan velferdsstat.

Ja og nei
Det vi òg kan slå fast, er at vi ikkje kjem til å få fasiten på Australia-spørsmålet, sidan det ikkje finst noka overnasjonal domsmakt som kan avgjera dette. I teorien kunne ein sjølvsagt sjå føre seg at FNs tryggingsråd vedtok sanksjonar mot Australia, men det er totalt usannsynleg sidan både Kina og Russland er med der, og dei insisterer på full kontroll over eigne grenser. Australia har rett nok implementert flyktningkonvensjonen i eige lovverk, og dei sakene som har vore førde for det australske retts-apparatet, har enda med at ulike regjeringar har fått medhald både når det gjeld å halda folk i stengde mottak så lenge dei meiner det er naudsynt, og avtalen med Papua Ny-Guinea. Slik stoda er i dag, kviler altså Australias politikk på eit legalt grunnlag.

Stoda i Europa er meir flytande. EU regulerer visse delar av asylpolitikken, men ikkje andre. Kven som får asyl på kva grunnlag, bryr EU seg lite om, men dei har derimot freista å leggja press på grensestatane for å få dei til å handheva grensekontrollen strengt, som kan høyrast litt rart ut sidan kvar ein som møter opp på grensa og hevdar seg forfylgd i utgangspunktet, skal få søknaden handsama. Og om vedkomande ikkje søkjer asyl, skal grensestatane avvisa vedkomande om han eller ho ikkje har visum til eit Dublin-land.

Det tyder i teorien at alle som kjem via Tyrkia og inn i Hellas, skal søkja om asyl i Hellas, og at alle som kjem vi Middelhavet, skal søkja i Italia og Spania. Dette skal i sin tur hindra såkalla asylshopping, at folk søkjer asyl i ulike land. Noreg kan automatisk seia nei til ein asylsøkjar som har søkt opphald i til dømes Hellas eller Italia, som vi kan avvisa tidlegare asylsøkjarar frå alle andre land innanfor Dublin-avtalen.

QUIZ: Kva veit du om innvandring?

Fungerer ikkje
Fungerer Dublin-ordninga? Ikkje særleg godt. Hellas, til dømes, er bankerott og har i liten grad ei reell asylhandsaming, mykje av det same gjeld for Italia. Båe statane har i røynda gjennom Dublin eit incitament for å senda folk vidare utan å registrera søknaden deira. UNCHR har òg fleire gonger dokumentert at land som Bulgaria, Hellas og Kypros berre har jaga folk attende til det landet dei kom frå, utan at dei har fått høve til å søkja asyl (her kan rett nok desse tre land seia at det å senda folk attende til Tyrkia ikkje er farleg). Dei fleste asylsøkjarar til Europa kjem truleg via Hellas for tida, men i 2012 gav Hellas berre opphald til 625 asylsøkjarar.

EU ser stillteiande ut til å akseptera at folk vert jaga eller hindre frå å koma inn i EU-området. Italia gjekk i si tid inn ein avtale med Gaddafi om at han skulle hindra asylsøkjarar frå å sigla frå Libya. Spania har framleis liknande avtalar med dei vestlege arabarstatane. EU har ikkje protestert. Ein instans som kan protestera, er EMD, men dei kan i røynda berre prøva saker for personar som alt er innanfor Europa. Til dømes sende Italia attende om lag tusen båtflyktning-ar til Libya for nokre år sidan. Nokre få av desse greidde å koma seg attende til Italia. EMD sa at praksisen ikkje var lovleg sidan båtflyktningane hadde kome seg inn i italiensk farvatn. Men det hjelpte ingen av dei som ikkje hadde kome seg til Italia. Det er og slik at domane frå EMD ofte vert ignorerte. Systemet er totalt overlasta, og med ein gong ein person er send ut av Europa, sluttar rettane, og det er altså ingen tradisjon for at Europarådet straffar dei som ignorerer EMD eller snik seg rundt realitetane i domane.

Lita von om endring
Er det så noka von om ein sams asylpolitikk i EU som kan avlasta særleg Sverige, men òg Noreg? EF-domstolen har kome med nokre domar, men dei går ikkje på tal, men på individuelle rettar. Sverige har fleire gonger freista å få til eit sams asylsystem der ulike land tek sin del på grunnlag av demografi og økonomi. Dei har ikkje lukkast, noko som i og for seg er forståeleg. Sverige har til dømes sagt at dei tek imot alle frå Syria som kjem til Sverige; ingen andre EU-land har sagt det same. Om Sverige seier ja og så bed til dømes Irland om å ta imot desse, gjev Irland frå seg sjølv-råderett.

Konklusjonen ser ut til å gje seg sjølv: Ja, det finst internasjonal flyktningrett, men korleis han skal praktiserast, er i hovudsak opp til kvar einskild stat.

Les saka i Dag og Tid!